[헬스컨슈머] 근래들어 세계 각국이 바이오헬스 혁신을 위한 거버넌스(국가정책)에 따르면 우리나라의 경우 각 부처에 산재한 바이오헬스 추진 정책들로 말미암아 중복투자 방지 및 각 프로그램간 연계가 용이하지 못한 데다 정책추진의 일관성 마저 결여될 수 있다는 지적이 제기되었다. 

이 같은 지적은 한국보건산업진흥원(이하 진흥원)이 최근 발간한 ‘바이오헬스 혁신 거버넌스 비교분석 연구’보고서에 기술된 ‘국내 바이오헬스 혁신 거버넌스를 위한 제안’에서 밝혔다.

보고서는 주요국들의 바이오헬스 R&D 기획·집행 거버넌스는 주도하는 부처의 차이가 있지만 단일 기관으로 일원화되어 있어 중복 투자 방지, 프로그램 간 연계 용이, 정책 추진의 속도 제고뿐만 아니라 추진 방향의 일관성 유지 등이 가능하다고 밝혔다.

또 우리나라와 달리 국가 차원의 바이오헬스 혁신정책을 수립하는데 대통령실 혹은 총리실 중심으로 정책의 총괄조정 기능을 수행하므로 중앙부처 및 유관 기관들 간의 정책 조정이 수월하게 작동할 수 있어 일관성 있는 정책이 신속하게 추진 가능국가 R&D 기획·집행 주체 정책의 총괄 조정 주체가 도전적·변혁적이라고 덧붙였다.
 
보고서는 정책추진 사례로 프랑스의 경우 고등교육·혁신연구 산하 ANR 총리실 CSF-ITS 보건혁신청 신설 예정이나 한국 은 개별 부처 산하 다수의 전문기관개별 부처 중심으로 총괄 조정 기능이 없다고 설명했다. 

특히 국내 바이오헬스 거버넌스는 분절화·파편화한 상태에서 수직 계열화되어 있으며 정책 방향의 일관성이 부족하여 계열 간 연계가 너무 어렵기에 혁신생태계 전주기를 포괄하는 시각에서 일원화된 정책 방향과 연계 방안을 마련할 수 있는 거버넌스 체계 구축 필요함을 역설했다.

보고서는 바이오헬스 혁신생태계는 건강, 과학기술, 경제산업 분야 등과 밀접하게 연관되어 있어 다양한 부처와 기관 그리고 이해관계자들의 관여가 필수 불가결하게 됨에 따라 이를 효과적이고 효율적으로 조정·조율하기 위한 혁신생태계 전주기 관점에서의 컨트롤타워의 역할이 다른 어떤 분야보다도 중대하다고 지적했다.

이에 따라 바이오헬스 분야 주요 선도국들도 각 단계별 관련 이해관계자와 지식 ·기술 간의 중개를 활성화하고 정책적 ·전략적 목표의 공유를 통해 혁신프로세스의 효율성과 속도를 높이기 위해 혁신생태계 전주기 관점에서 바이오헬스 혁신정책을 다루고 있다고 강조했다.

따라서 도전적·목적 지향적인 혁신 시도를 위한 예산 중심 행정관리체계 개선이 요구되며 이를 위해 경직되고 정형화된 기존의 예산중심 과학기술행정체계의 틀을 벗어나 도전적이고 목적 지향적인 혁신 시도를 위한 ‘회계연도 독립원칙’, ‘총액 계상’ 및 ‘계속비’ 등을 유연하게 활용할 수 있는 기반 마련 필요하다고 주장했다.

 

 

성과달성에 급급한 경직된 행정

이는 바이오헬스 산업이 대표적인 고위험·고수익 (high-risk and high return) 산업으로 불확실성이 크고 성과달성까지 고비용과 장기간의 시간이 소요된다는 특징을 가짐에 따라 실패를 두려워하지 않는 시도와 도전이 새로운 기회 창출의 원동력임에도 불구하고 우리의 경우 안정주의적이고 경직된 과학기술행정체계이기에 실패는 낙오로 여겨지는 점이 문제라고 밝혔다.

실제로 바이오헬스 분야 범부처사업단(신약, 의료기기, 재생의료) 인터뷰 결과에서도 예비타당성조사 기획보고서에 준거한 굉장히 경직된 예산 중심 연구개발사업 관리를 성과달성을 위한 혁신활동의 가장 큰 애로사항으로 꼽고 있다며 기술혁신 속도를 반영하지 못하는 예비타당성조사 제도 개선을 통해 도전적이고 임무 지향적인 혁신프로그램은 기술과 환경변화에 기민하게 대응할 수 있도록 연구계획의 피버팅 (pivoting)을 적극적으로 수용할 수 있는 별도의 제도 마련 요구된다고 주장했다.

또한 ‘국가재정법’에 따른 ‘회계연도 독립의 원칙’의 경직성에서 벗어날 수 있도록 연구개발비를 ‘총액으로 계상’할 수 있도록 하고 ‘계속비’ 등으로 지원하여 사업 운영의 유연성을 확보할 수 있는 방안 마련 필요함을 덧붙였다.

 

전주기적 생태계 확립위한 거시적 관점 필요

또한 보고서는 세계각국이 중요한 미래 유망산업으로 인지하고 국가 차원의 다양한 혁신정책을 추진 중인 것으로 파악되며, 이러한 정부 차원의 혁신정책은 일본의 경우 건강·의료전략추진본부가 연구개발을 포함한 전주기적 혁신정책·전략 수립하고 이에 따라 의료연구개발기구 (AMED)를 통해 6대 통합프로젝트 추진을 통해 기초연구부터 실용화까지 전주기 관점에서 정책 실행을 주도하고 있다고 소개했다.

이어 프랑스도 총리실에 설치된보건산업·기술전략위원회 (CSF-ITS)에 보건부, 연구혁신부 그리고 재정경제부 장관이 참여하여 산업계 지원을 위한 전주기적으로 지원체계 구축 노력으로 2021년에 Healthcare Innovation Plan 2030 발표, 국가 차원의 바이오헬스 혁신정책이 혁신생태계 전주기 관점에서 추진되고 있다고 설명했다.

보고서는 영국 역시 과학기술 전담 부처가 없고 의원내각제의 특성에 따라 부처별 소관 업무를 주도적으로 추진하는 경향의 영향으로 바이오헬스 분야 혁신정책을 보건사회복지부 (DHSC)와 기업 에너지산업전략부 (BEIS)에서 분절적으로 담당하고 있음. 이에 따라 R&D 사업기획과 투자는 보건의료연구전략조정국 (OSCHR)으로 정책·전략 수립은 생명과학국 (OLS)-생명과학위원회 (LSC)를 중심으로 조정·조율이 이루어지는 혁신 거버넌스 체계 구축으로 거버넌스의 조정과 조율 기능이 발달하였다고 소개했다.

미국도 바이오헬스 혁신 거버넌스는 보건복지부 (HHS)와 산하의 국립보건원 (NIH)이 전담해오고 있으나, 범-NIH연구에 대한 수요가 지속되고 범부처 R&D사업이 지속적으로 확대됨에 따라 기관 간 그리고 부처 간의 연계 및 협력의 중요성 증대로 NIH혁신법에 따라 공동기금 (Common Fund) 설치를 포함한 NIH원장의 기획·조정 권한이 강화되었음. 또한 대통령실의 과학기술정책국 (OSTP)의 국장의 지위를 내각 수준으로 격상하고 OSTP 부국장급 건강·생명과학팀을 신설하는 등 바이오헬스 혁신 거버넌스 체계를 강화하고 있다고 밝혔다.

중국은 행정부 최고기구인 국무원을 중심으로 과학기술행정체계 범위 내의 하나의 영역으로 바이오헬스 분야를 다루고 있으며 국무원이 국가 차원의 바이오헬스 정책을 총괄하고 발전개혁위원회가 바이오헬스 관련 거시경제 발전을 위한 정책을 총괄, 연구개발 투자와 전략은 과학기술부(국가자연과학기금위원회) 그리고 국가위생건강위원회는 보건의료시스템 관련 정책을 주도하고 있으며, 국무원 직속 기구인 국가과학기술영도소조가 종합조정기능을 수행하고 있다고 기술했다.